16 мая в рамках IХ Петербургского Международного Юридического Форума на площадке дискуссионной сессии состоялась первая презентация обновлённого фундаментального законопроекта «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», в котором принял участие председатель исполнительного комитета Адыгейского регионального отделения «Ассоциации юристов России» Алий Мамий.
Модератором выступил Полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации и Верховном Суде Российской Федерации Михаил Барщевский.
С приветственным словом выступил Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации – руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации Константин Чуйченко.
Спикерами сессии стали, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Талия Хабриева, заместитель Министра экономического развития Российской Федерации Савва Шипов, президент Российского союза промышленников и предпринимателей Александр Шохин, руководитель Росприроднадзора Светлана Радионова, руководитель Рособрнадзора Сергей Кравцов, председатель Правления Ассоциации юристов России» Владимир Груздев, иные лица.
В начале дискуссии модератор Михаил Барщевский отметил, что в связи с разговором о государственном контроле и надзоре важным ему кажется аспект доверия государства к бизнесу.
«Сила государства, державы проявляется не только в том, какая армия, оборона, полиция. Сила державы проявляется в степени доверия между властью и населением: свободные выборы, разноголосые СМИ, референдумы. Когда это реализуется, проявляется доверие государства к населению. Но есть еще один важный момент — доверие государства к бизнесу», — пояснил Михаил Барщевский.
Участники дискуссионной сессии обсудили новые подходы нормативного правового регулирования контрольно-надзорной деятельности, ее процессуально-правовой аспект, а также перспективы пересмотра существующей системы обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении государственного контроля (надзора).
Как было отмечено, контрольно-надзорная реформа – одна из ключевых и ожидаемых деловым сообществом инициатив руководства страны. В соответствии с поручением Президента России Владимира Путина с 1 января 2021 года весь массив норм, устанавливающих обязательные требования, будет заменен на новое регулирование.
Для того чтобы снизить «контрольное бремя» для бизнеса, в числе прочих инструментов предлагается использовать «регуляторную гильотину», которая, по оценке Константина Чуйченко, способна увеличить ВВП России на 6%. Механизм «регуляторной гильотины», предусматривающий масштабный анализ и пересмотр действующих нормативно-правовых актов, успешно применяется властями ряда стран. Константин Чуйченко не исключает, что в ходе этой работы будут не только ликвидированы устаревшие требования, но и выработаны новые, ранее не применявшиеся.
В рамках сессии состоялась презентация законопроекта «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Разработанный Минэкономразвития законопроект о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации опубликован на Официальном портале проектов нормативных правовых актов.
По сравнению с внесенным в декабре 2017 года в Государственную Думу и принятым в феврале 2018 в первом чтении законопроектом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» текст законопроекта полностью переработан.
Документ будет устанавливать требования к управлению рисками, определять мероприятия, ориентированные на управление рисками и профилактику нарушения, а также требования к оценке деятельности органов государственного контроля. И главное — он призван помочь контролю стать дружелюбным и эффективным заявил заместитель председателя правительства РФ.
По мнению Константина Чуйченко, законопроект может стать базовым для подготовки целого кодекса норм контрольно-надзорной деятельности. До сих пор, отмечает вице-премьер, в стране каждый надзорный орган работает по своим отдельным правилам, а общего базового законодательства, регулирующего эту деятельность, пока нет.
Пакет законопроектов, куда входят проект нового контрольно-надзорного закона и проект закона об обязательных требованиях, предполагает полный пересмотр предъявляемых к требованиям. До конца текущего года правительство планирует подготовить законопроекты, которые станут базой для реформы контрольно-надзорной деятельности. В первом будут определены обязательные требования для проведения мероприятий государственного контроля и надзора. Второй закон о государственном контроле будет определять круг лиц. которые занимаются надзором а также перечень и порядок мероприятий, процедуры профилактики и ряд других необходимых позиции. Новое регулирование вступит в силу с 1 января 2021 года.
Министр юстиции Российской Федерации Александр Коновалов также рассказал о реформе контрольно-надзорной деятельности, подчеркнув недопустимость «механистичного подхода к исключению действующих нормативных правовых актов любого уровня. Здесь есть риск, как минимум, «выплеснуть ребенка из таза вместе с водой», но, еще хуже, что, в целом, мы можем добиться того же самого коллапса, как если бы просто действовали арифметическим путем».
По словам министра, должна произойти оптимизация самого содержания контроля и надзора, а существенное изменение контрольно-надзорной деятельности должно проходить в процессуальном аспекте. Средством решения этой задачи Александр Коновалов назвал кодификацию и рекодификацию отечественного права. Он отметил, что для этого есть все предпосылки: это «разрозненность законодательства, внутренняя противоречивость», а также «общая востребованность оптимизации управленческого и контрольно-надзорного процесса».
Кроме того, выступавший подчеркнул необходимость синхронизации реформы контрольно-надзорной деятельности с обновлением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе в части исключения дублирования процессов контроля для правоприменителей.
Отмечено, что принятие закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» будет способствовать достижению баланса между интересами контролируемых лиц, общества и государства, окажет благоприятное воздействие на формирование благоприятного инвестиционного климата в Российской Федерации, позволит выстроить систему обеспечения соблюдения обязательных требований.
Целями предлагаемого регулирования являются: снижение избыточного административного давления на хозяйствующих субъектов и граждан при обеспечении соблюдения ими обязательных требований, концентрация усилий контрольно-надзорных органов на контролируемых лицах, несущих наибольший риск причинения вреда охраняемым законом ценностям, повышение эффективности использования материальных, финансовых и иных ресурсов, выделяемых на обеспечение контрольно-надзорной деятельности.
Заместитель Министра экономического развития РФ и один из авторов нового законопроекта Савва Шипов объяснил, почему документ должен помочь контролю стать дружелюбным и эффективным. «Контроль может стать эффективным за счет четкого определения предметов и объектов контроля. Как это ни удивительно, но все это время у нас отсутствовало регулирование учета объектов контроля. То есть мы сами не знали всех тех, кого должны проверять. Более того, у нас существовала серьезная путаница, потому что проверки описывались применительно к организациям, но, по сути, контроль осуществлялся — к лесным участкам, к транспортным средствам, к крупным многофункциональным комплексам, где не всегда разберешься, кто там собственник и кто на самом деле размещается», — поделился автор проекта.
Разработчики поясняют необходимость принятия акта тем, что несмотря на значительный объем задействованных для осуществления государственного контроля (надзора) материальных, финансовых и трудовых ресурсов и существенные временные, производственные, коррупционные и иные потери хозяйствующих субъектов от контрольно-надзорной деятельности, в Российской Федерации сложилась ситуация низкой результативности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
По оценке Минэконоразвития, расходы на контрольно-надзорную деятельность из бюджетов всех уровней в 2018 году составили 237,39 миллиарда рублей. Это прямые затраты, к которым относятся денежное содержание служащих контрольно-надзорных органов, командировочные расходы при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий, материально-техническое обеспечение и прочие расходы.
При этом, несмотря на значительную административную нагрузку на бизнес и значительный объем задействованных материальных, финансовых и трудовых ресурсов, в Российской Федерации сохраняется высокий уровень ущерба охраняемым законом ценностям в соответствующих сферах деятельности. Международные сопоставления показывают, что во многих сферах деятельности по показателям смертности, числу пострадавших, аварийности, нанесенному материальному ущербу и прочим видам случаев причинения вреда Российская Федерация уступает ведущим странам мира в несколько раз или на порядок.
Общее состояние соблюдения законодательства Российской Федерации остается на стабильно низком уровне. Так, доля проверок, по итогам которых выявлены правонарушения, в 2015 году составила – 59,9 %, в 2016 году – 61,1 %, в 2017 году – 59,0 %, в 2018 году – 56,9 %.
Законопроект позволит установить комплексное правовое регулирование государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Другими федеральными законами будут устанавливаться виды государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их предмет, а также отдельные процедурные особенности их осуществления, но только в рамках, установленных самим законопроектом.
Предполагается перевести деятельность контрольно-надзорных органов с «карательного» на превентивный подход. Такой подход означает, что большая часть работы инспекторов должна быть посвящена именно профилактической деятельности — предотвращению нарушений или их скорейшему исправлению. Для достижения указанных целей законопроектом предлагается два основных инструмента – широкий набор профилактических мероприятий и система оценки результативности и эффективности контрольной и надзорной деятельности, основанная на анализе причинения ущерба охраняемым законом ценностям в контролируемой сфере общественных отношений.
Для того, чтобы работа инспектора была понятной и прозрачной для контролируемых лиц, законопроект вводит детальное регулирование контрольно-надзорной деятельности. Вводится понятие контрольно-надзорного производства, в рамках которого каждый шаг инспектора и действия контролируемых лиц должны иметь процессуальное обоснование. Законопроект нацелен на широкое внедрение информационных решений, отражение процесса контрольно-надзорной деятельности в открытых информационных системах.
Среди прочего законопроектом ограничиваются основания для внепланового контроля, вместо универсальной проверки внедряется нескольких видов контрольно-надзорных мероприятий, большая часть которых содержит существенные ограничения для контрольно-надзорных органов. Законопроект устанавливает возможность замены контрольно-надзорных мероприятий дистанционным контролем, в том числе осуществляемым на добровольной основе и с использованием информационных систем. На законодательном уровне устанавливается гибкая система исполнения предписаний с возможностью их отсрочки, приостановления, прекращения исполнения, обжалования. Также законопроектом предусматривается возможность замены контрольно-надзорной деятельности в отдельных сферах на альтернативные институты – независимую оценку соблюдения обязательных требований, страхование ответственности, участие в саморегулируемых организациях.
В завершение дискуссии Михаил Барщевский предложил присутствующим проголосовать, ответив на вопрос, позволит ли принятие данного законопроекта сделать контроль дружелюбным и эффективным. «Да» ответили 53% собравшихся в зале, 29% ответили «нет», а 18% — «Хотелось, как лучше. Получилось!».
Пресс-служба АРО АЮР